La P.A. non funziona: colpa della burocrazia?

Lo dicono tutti e, dunque, sarà vero: i mali dell’Italia sono causati dai funzionari pubblici, che Dio li maledica, messi lì solo per complicarci la vita, mangiapane a tradimento.Una volta i mali dell’Italia erano tutti colpa del “Governo ladro”, “Piove, Governo ladro”, recitava la bonaria parodia degli slogan contro il governo e in generale contro il potere costituito, colpevole di tutti i mali possibili e quindi anche della pioggia. Dopo l’avvento  della nota legge Bassanini che ha separato l’attività di indirizzo e controllo, spettante agli organi politici, dall’attività di gestione spettante alla dirigenza, le colpe non sono più del Governo, per cui ora dovremmo dire “Piove, burocrazia ladra” !! D’altronde, come ha avuto modo affermare l’ex premier Matteo Renzi in persona: “Le riforme non rappresentano un attacco alla democrazia, ma “un attacco alla burocrazia”.  Proprio lo stesso Renzi che, grazie alla separazione dei poteri tra attività politica e attività di gestione, è stato recentemente assolto dalla Corte dei Conti, Sezione Centrale, in un giudizio di responsabilità per danno erariale, nella sua qualità di presidente della provincia di Firenze, in quanto l’atto era stato assunto  sulla base di ben quattro pareri dei cosiddetti “burocrati” ( sentenza 4 febbraio 2015, n. 107).

Ma vediamo un po’ di capire meglio il problema e di fare chiarezza, per amore della verità; infatti, quando si vuole intraprendere la strada del cambiamento il primo passo è il rispetto della verità. Chiediamoci, allora: che cosa è la burocrazia, questa tanto vituperata burocrazia?  Il termine oggi assume un valore dispregiativo teso ad indicare l’eccessivo iter o vincoli per il raggiungimento di determinati obiettivi personali o statali. Per burocrazia, dal francese bureau (“ufficio”) connesso al greco krátos (“potere”), si intende l’organizzazione di persone e risorse destinate alla realizzazione di un fine collettivo secondo criteri di razionalità, imparzialità e impersonalità. Quindi, burocrazia è un sistema complesso fatto di persone con vari ruoli e competenze che fanno parte di una organizzazione disciplinata da regole, cioè da leggi, regolamenti, atti amministrativi.

Ed allora, tornando alla divisione dei poteri di bassaniniana memoria,  alla politica spetta l’indirizzo, alla politica spetta fare le leggi, i regolamenti, gli atti di organizzazione; quindi chi gestisce, cioè la burocrazia, si trova ad operare in un contesto dove le regole le fa la politica, l’organizzazione la detta la politica e la burocrazia deve applicare quelle regole e gestire le attività in quella organizzazione fatta dalla politica. Senza dimenticare che è sempre la politica, al di là della meritocrazia, che sceglie e prepone i dirigenti apicali e non, pilota in qualche modo i concorsi e alla fine fissa le regole e individua le persone in un sistema dove sempre la politica ha la magna parte! E anche sulla gestione riesce a condizionare e, ahimè, a volte a ricattare la burocrazia. Peraltro, la politica oltre all’attività di indirizzo, compete anche quella di controllo dell’operato della burocrazia.

Quindi, se la politica non sa controllare e non controlla, di chi è la colpa?  La politica, inoltre, valuta anche i dirigenti apicali, quindi ha tutto in mano direttamente o indirettamente. Ma la colpa di tutto, però, è sempre della burocrazia, ahimè: “Piove, burocrazia ladra”. L’assurdo è che c’è anche qualche burocrate ( o acquisito alla burocrazia) che esordisce contro la stessa burocrazia di cui fa parte. Non è con la colpevolizzazione e i riti espiatori che si assicura il funzionamento di questo snodo cruciale della società moderna.

La Pubblica Amministrazione in Italia soffre dei problemi propri di ogni corpo burocratico, che Max Weber ci ha educato a conoscere, e di quelli indotti. Le leggi, di bassa qualità, confuse, ignoranti le fanno i Parlamenti. In Italia se ne fanno dieci volte di più della Gran Bretagna, per non parlare delle Regioni. Quanti Enti fare, quante persone metterci, con quali criteri e principi di responsabilità lo ha deciso la politica. Balzelli e laccioli non li fa la burocrazia, la burocrazia li applica. Oggi la struttura è invecchiata, demotivata, malpagata, socialmente screditata. Infierire, farle pagare il peccato originale della sicurezza del lavoro bloccando, ancora, turn over, concorsi, percorsi professionali e contratti produrrà danni enormi. Ridurre gli stipendi ai livelli apicali va bene ma riformare è più che tagliare. Servono nuove norme che facilitino le decisioni: oggi se fai abusi e se non fai ometti, ed è penale. Servono nuove regole responsabilizzanti e premianti ed un progetto che restituisca dignità e ruolo ai dipendenti pubblici, che rafforzi l’identificazione nella mission istituzionale.

“E’ inutile accusare la tecnocrazia per le azioni sbagliate dell’ UE quando sono i Governi a fare e disfare l’Europa secondo le loro convenienze” ha scritto Barbara Spinelli. E’ bene non confondere le cause con gli effetti.Ormai, insomma, è guerra a tutto campo contro la burocrazia, fatta di roboanti affermazioni di principio circa l’importanza di una burocrazia sempre più snella, efficiente ed informatizzata e di pubblici proclami, che prefigurano la fine delle burocrazia intesa come esercizio di un potere arcaico e totalizzante, grazie a leggi moderne e ad interventi decisi sulla pubblica amministrazione ed i suoi “burocrati”.

Dall’altra, come spesso accade nella politica, sembra di vivere in una commedia dell’assurdo, per cui quanto più se ne parla in termini enfatici e taumaturgici, tanto più si va in direzione opposta ed antitetica rispetto alle affermazioni ed ai proclami tanto ostentati. Emblematica è, a tal proposito, l’abitudine degli ultimi anni di dare nomi esplicativi ad interventi normativi – tutti indispensabili per la difesa democratica dell’economia del paese e, quindi, tutti rigorosamente approvati con decreto legge sulla cui conversione è stata posta la fiducia – il cui contenuto, spesso, va in direzione totalmente opposta al nome attribuito. Chi non ricorda il decreto “salva Italia” del Governo Monti, la cui presentazione è stata accompagnata – oltre che dalle lacrime del Ministro Fornero – dall’utilizzo martellante e strategico, dal punto di vista comunicativo, dei termini “equo” ed “equità”.

Il decreto, in realtà, ha dato il via alla riforma del sistema pensionistico ed ha anticipato il pagamento dell’Imu, aumentandone la base imponibile al fine di raggiungere il pareggio di bilancio imposto dall’Europa; tutte le scelte di politica economica e tributaria si sono rivelate all’evidenza fortemente inique e spesso a vantaggio dei “poteri forti” (a buona pace dell’equità).Lo stesso può dirsi per il decreto “cresci-Italia” seguito, un anno dopo, dal decreto “del fare” del Governo Letta i cui “effetti di crescita economica” gli italiani stanno costatando sulla propria pelle ogni giorno. La legge di delega “sulla semplificazione degli adempimenti per i cittadini e le imprese”, del Governo Letta avrebbe dovuto rappresentare il colpo di grazia alla burocrazia ed alla complessità dell’apparato burocratico. Essa prevede, infatti, una serie di deleghe miranti ad un riassetto normativo, alla semplificazioni per i cittadini, le imprese ed in materia fiscale, ed infine l’ennesima delega per la razionalizzazione e semplificazione della pubblica amministrazione.

Sarebbe interessante verificare quante di queste sono state portate a compimento con l’emanazione del relativo decreto delegato, e quante tra questi ultimi siano realmente riusciti a semplificare la burocrazia.Il reale contenuto delle “riforme” è però tenuto abilmente celato da una tecnica di redazione delle disposizioni normative che ha dell’incredibile. Le leggi, infatti, contengono deleghe, rinvii a catena, aggiunte o tagli decontestualizzati e sono spesso ambigue, irrazionali ed incoerenti; solo un’opera di certosina esegesi può farne comprendere il reale contenuto (basta leggere le note in Gazzetta Ufficiale che accompagnano la pubblicazione delle leggi per comprendere la reale portata e la gravità della situazione) e spesso la tecnica di redazione degli atti normativi ha proprio lo scopo di rendere incerto ed incoerente un sistema politico che agisce in aperta contraddizione con quanto promette.

Leggi settoriali, intersettoriali, di manutenzione normativa, leggi “provvedimento”, decreti legge, deleghe al Governo (ancora peggiore è la consuetudine della “delega correttiva aperta” che ammette un intervento del Governo che può arrivare a contraddire la stesa legge di delega), appare del tutto chiaro il tasso di “precarietà normativa” che rinvia sempre più frequentemente all’intervento del Governo ed alla completa esautorazione del Parlamento. L’ipertrofia normativa, la sua frammentarietà e la totale asistematicità sono anche il sintomo dell’obiettiva difficoltà di agire a livello nazionale in un contesto economico globale che ci vede svantaggiati rispetto alle economie mondiali più forti e ad un sistema economico globale, talmente potente, da influenzare l’economia degli stati-nazione. Inoltre mostrano l’incapacità o la malafede della classe politica che “scarica” sulle fasce socialmente ed economicamente più deboli il peso della crisi.

Alla luce di tali considerazioni appare del tutto paradossale l’attacco diretto alla burocrazia delle forze politiche: la burocrazia è la causa della crisi economica, la burocrazia è incapace di gestire il rinnovamento, la burocrazia è vecchia e scollegata dalla realtà, la burocrazia non sa e non vuole utilizzare le innovazioni tecnologiche, la burocrazia utilizza le norme per rafforzare il suo potere. Nessuno però analizza la crisi della burocrazia in un contesto più generale che la vede costretta ad applicare norme (create dalla politica) schizofreniche, spesso in contraddizione e quasi sempre incomprensibili. Ogni disposizione di legge di carattere generale ed astratta ha una tale miriade di discipline particolari, eccezioni, altre norme in contraddizione, da renderne pressoché impossibile un’applicazione equa e corretta.

E’ molto facile per la politica creare un sistema normativo “perverso” e poi lamentarne la cattiva applicazione! Tutto ciò non significa che la nostra burocrazia non abbia enormi problemi e che le critiche che le vengono rivolte non siano spesso assolutamente meritate. Occorre riportare il problema nelle giuste dimensioni ed evitarne strumentalizzazioni e falsi alibi da parte del sistema politico. Diverso, infatti, è il problema di funzionari e dirigenti vagabondi, lavativi, assenteisti, che non fanno il proprio dovere, i cosiddetti “fannulloni”; diverso è ancora il problema di dipendenti truffaldini, che commettono abusi e reati; qui non si tratta di regole farraginose, di balzelli che allungano le procedure, si tratta di persone che violano i doveri comportamentali di un pubblico dipendente; ciò attiene alle responsabilità del dipendente e quindi alle violazioni che hanno riflessi sul piano disciplinare  e, se il caso, anche penale, e che vanno perseguiti e condannati.

Non si può, invece, colpevolizzare un dipendente che applica le regole, anche se farraginose, ma va perseguito e punito un dipendente che non lavora. Certo, non si possono esasperare i procedimenti e allungare, anche con espedienti, i tempi, facendo penare i cittadini. Ma diciamoci la verità, senza ipocrisie e falsi proclami: quando la società è sana e la politica è buona la Pubblica Amministrazione funziona. Se ci sono amministratori onesti e capaci che vogliono governare per il bene della collettività, la burocrazia funziona o è costretta a funzionare. La politica sana e incapace, invece, cerca l’alibi dell’inefficienza nella burocrazia. Chi ha buone idee, burocrazia o non burocrazia, le porta avanti e non da le colpe agli altri!!  CERCHIAMO DI ESSERE ONESTI !!!

Luigi Bulotta

fonte fotografica: lastampa.it

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